Fotovoltaico a terra in area agricola: la Corte costituzionale conferma il divieto (sentenza n. 127/2026)
Con la sentenza n. 127 del 2026, depositata il 16 luglio, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità del divieto di installare impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone agricole, introdotto dal c.d. Decreto Agricoltura e oggi confluito nell’art. 11-bis del Testo Unico FER. Il divieto resiste, ma la Consulta ne offre una lettura restrittiva e non assolutizzante: colpisce la sola tecnologia “a terra”, non l’agrivoltaico realizzato con moduli sollevati. Ne ricostruiamo motivazioni e ricadute pratiche per gli operatori.
1. La vicenda e le questioni sollevate dal TAR Lazio
Le questioni traggono origine da quattro decisioni del TAR Lazio, sez. III, del 13 maggio 2025 (ordd. 136-139/2025), riunite dalla Corte, rese sull’impugnazione del d.m. 21 giugno 2024 (individuazione delle aree idonee) da parte di alcune società attive nella produzione di energia solare. I progetti in gioco riguardavano impianti agrivoltaici “non avanzati”, con moduli collocati a terra.
Le norme censurate erano l’art. 5, commi 1 e 2, del d.l. 15 maggio 2024, n. 63 (convertito dalla l. 101/2024), che aveva inserito il comma 1-bis nell’art. 20 del d.lgs. 199/2021, e l’art. 2, comma 2, primo periodo, del d.lgs. 190/2024 (Testo Unico FER). Secondo il rimettente non era praticabile un’interpretazione costituzionalmente orientata: il divieto colpisce gli impianti “con moduli collocati a terra” e vi rientrano, quindi, anche gli agrivoltaici tradizionali con pannelli al suolo. Le censure, riferite agli artt. 3, 9, 11 e 117, primo comma, Cost., investivano il principio eurounitario di massima diffusione delle rinnovabili, il principio di integrazione delle tutele ambientali e i principi di proporzionalità e ragionevolezza, ritenuti lesi da un divieto ancorato alla sola classificazione urbanistica.
2. L’evoluzione della norma e il nodo dello ius superveniens
Nel corso del giudizio il divieto — nato come comma 1-bis dell’art. 20 del d.lgs. 199/2021 — è stato abrogato dal d.l. 21 novembre 2025, n. 175 (convertito dalla l. 15 gennaio 2026, n. 4) e trasferito nel nuovo art. 11-bis del Testo Unico FER, che ne riproduce sostanzialmente il contenuto.
La Corte respinge la richiesta dell’Avvocatura di restituzione degli atti in ragione dello ius superveniens. In forza del principio tempus regit actum, poiché nei giudizi principali si controverte sulla legittimità di un atto — il d.m. 21 giugno 2024 —, il TAR dovrà comunque scrutinarlo alla luce della disciplina vigente al momento della sua adozione: l’abrogazione non incide dunque sulla rilevanza. Né la nuova norma è satisfattiva o marginale: l’art. 11-bis restringe ulteriormente le aree utilizzabili per il fotovoltaico a terra e introduce nuovi oneri asseverativi, aggravando anziché attenuare il pregiudizio. Per le stesse ragioni è escluso il trasferimento della quaestio sulla disciplina sopravvenuta.
3. La massima diffusione delle rinnovabili non è un valore assoluto (artt. 11 e 117 Cost.)
Il ragionamento muove da una premessa qualificatoria decisiva: quella degli impianti fotovoltaici è una categoria generale, entro la quale l’agrivoltaico si colloca come species del più ampio genus. Ne discende che il divieto non preclude, nelle zone agricole, l’installazione di tutti gli impianti fotovoltaici, ma soltanto di quelli con moduli collocati a terra. Resta consentita — come lo stesso TAR riconosce nella propria giurisprudenza — la realizzazione di impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra, che preservano la continuità delle attività colturali e pastorali. L’indeterminatezza strutturale della nozione, del resto, è compensata dalla chiarezza della finalità: l’art. 5 è rubricato “Disposizioni finalizzate a limitare l’uso del suolo agricolo”.
A ciò si aggiunge il fitto sistema di deroghe: interventi su impianti esistenti senza incremento di superficie; cave, miniere e discariche dismesse; siti ferroviari, autostradali e aeroportuali; aree industriali e adiacenti alla rete autostradale; progetti CER e progetti attuativi del PNRR/PNC; clausola di salvaguardia per i procedimenti già avviati. Alla luce di questo quadro, il rimettente non ha dimostrato che le residue possibilità di sfruttamento solare dei terreni agricoli siano tanto esigue da compromettere gli obiettivi europei. La censura è infondata.
4. Paesaggio agrario, tutela del suolo e proporzionalità (artt. 9 e 3 Cost.)
Sul versante dell’art. 9 Cost., la Corte inquadra tutela del suolo e promozione delle rinnovabili come politiche interdipendenti. Il suolo agricolo è risorsa scarsa e sempre più protetta a livello eurounitario — dalla Strategia UE per il suolo per il 2030 al regolamento 2024/1991 sul ripristino della natura, fino alla direttiva (UE) 2025/2360, che lo qualifica come risorsa limitata e non rinnovabile. Sul piano interno, l’art. 9 Cost. tutela ambiente, biodiversità ed ecosistemi ma anche il paesaggio, e “paesaggio” è tipicamente anche il paesaggio agrario: l’interesse alla realizzazione degli impianti FER non può quindi considerarsi sempre prevalente su quello alla tutela delle coltivazioni. In coerenza con la propria giurisprudenza, la Consulta ribadisce che il principio di massima diffusione delle rinnovabili non ha carattere assoluto e ammette eccezioni giustificate da altri interessi di pari rango costituzionale.
Il divieto supera anche il test di proporzionalità (art. 3 Cost.): è idoneo, perché incide sul bene scarso — il suolo —; è necessario, perché la produzione agricola non potrebbe essere salvaguardata consentendo i moduli a terra; è proporzionato in senso stretto, perché impone un sacrificio tollerabile, potendo gli operatori perseguire i propri obiettivi con l’agrivoltaico a moduli sollevati. Non si tratta, dunque, di una preclusione assoluta alla produzione solare, ma dell’esclusione di una sola tecnologia particolarmente gravosa in termini di consumo di suolo.
5. Classificazione urbanistica e uso concreto del suolo
Particolarmente rilevante, per i riflessi sul contenzioso amministrativo, è il rigetto della censura fondata sull’ancoraggio del divieto alla sola classificazione urbanistica, a prescindere dall’uso effettivo del fondo o dal pregio delle colture. La Corte valorizza le esigenze di certezza del diritto, che impongono di riferirsi a categorie giuridiche stabili e non a condizioni fattuali mutevoli come il degrado o il temporaneo non utilizzo. Richiamando la “zona E” del d.m. 1444/1968 e la giurisprudenza del Consiglio di Stato, osserva che la destinazione agricola non impone un obbligo positivo di coltivazione, ma svolge una funzione “negativa” ed esprime la vocazione non solo attuale ma anche potenziale del terreno: se la concreta utilizzazione agricola non rileva, rileva l’astratta utilizzabilità come tale. Il valore tutelato, inoltre, non è solo quello delle produzioni di pregio (biologico, DOP, IGP, DOC, DOCG), ma anche quello delle colture e degli utilizzi tradizionali del suolo. Anche questa censura è infondata.
6. Il quadro oggi vigente: l’art. 11-bis del Testo Unico FER
Dal 22 novembre 2025 la disciplina è dettata dall’art. 11-bis del Testo Unico FER, che conferma il divieto di fotovoltaico a terra nelle zone agricole — consentendolo solo nelle aree tassativamente indicate e per i progetti CER e PNRR/PNC — e fa salva “in ogni caso” l’installazione di impianti agrivoltaici realizzati “attraverso l’impiego di moduli collocati in posizione adeguatamente elevata da terra”. Il baricentro si sposta così dalla distinzione tra agrivoltaico “base” e “avanzato” alla riconducibilità dell’intervento alla definizione normativa di agrivoltaico (art. 4, comma 1, lett. f-bis) e al rispetto di due condizioni: l’elevazione adeguata dei moduli e una dichiarazione asseverata che attesti la conservazione di almeno l’80% della produzione lorda vendibile. La continuità agricola diventa requisito permanente: le sanzioni si estendono agli impianti che non la garantiscano in concreto e il Comune la verifica nei cinque anni successivi alla realizzazione.
Restano aperti nodi interpretativi di forte impatto applicativo: cosa sia elevazione “adeguata” (l’Avvocatura ha proposto un criterio di “adeguatezza funzionale”), quale contenuto minimo abbia la “continuità”, rispetto a quale periodo vada calcolato l’80% della PLV e come operi il parametro sui terreni non precedentemente coltivati.
Il nostro punto di vista
La sentenza n. 127/2026 chiude la partita costituzionale, consolidando il principio per cui la massima diffusione delle rinnovabili non è un valore tiranno e può cedere, in modo non irragionevole, di fronte alla tutela del suolo agricolo e del paesaggio rurale. Il vero terreno di scontro si sposta ora dal piano della legittimità costituzionale a quello amministrativo e applicativo, dove si concentrerà con ogni probabilità il prossimo ciclo di contenzioso: l’elevazione “adeguata”, la nozione di continuità, la soglia dell’80% e i controlli comunali ex post.
Per gli operatori il messaggio è netto. La classificazione urbanistica prevale sull’uso concreto: non è più spendibile l’argomento del terreno degradato o incolto. E la strada maestra resta l’agrivoltaico con moduli adeguatamente sollevati, da progettare e documentare con rigore — a partire da un’asseverazione robusta sull’80% della PLV — e da presidiare per l’intera vita utile dell’impianto, tenendo conto anche dell’incidenza delle superfici agrivoltaiche sui tetti regionali di SAU destinabile alle FER.
Greensquare affianca sviluppatori, investitori ed enti nella strutturazione, autorizzazione e difesa dei progetti fotovoltaici e agrivoltaici — dall’idoneità delle aree alle asseverazioni, dai rapporti con le amministrazioni al contenzioso — con un approccio che unisce competenza tecnico-giuridica e visione industriale del settore energetico.
